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深化土地制度改革 建立城乡统一的建设用地市场
来源:市发改委发布日期:2015年01月05日

深化土地制度改革  建立城乡统一的建设用地市场

曲靖市国土资源局

一、土地制度贯彻落实情况

(一)按照规定,严格建设项目供地审批。供地审批权下放后,曲靖市人民政府制定了《曲靖市人民政府关于进一步加强具体建设项目供地审批管理工作的通知》(曲政发〔201376号)文件,规定珠江源大城市规划区(包括麒麟区、沾益和马龙县全境)范围内供地由曲靖市人民政府审批;工业用地、基础设施用地由各县(市)人民政府批准,并报市人民政府土地行政主管部门备案;其他用地在2公顷以下的,由各县(市)人民政府批准,并报市人民政府土地行政主管部门备案;用地在2公顷以上的(含2公顷)由曲靖市人民政府批准,并报省人民政府土地行政主管部门备案。

在国有建设用地有偿使用方面,曲靖市国土资源局严格按照《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》(国土资源部令第39号)等相关规定执行。对于市、县级建设用地审批权限的,按规定切实做好供地审批管理工作。

(二)分类施策,规范建设项目用地供地。一是根据市委市政府的有关文件精神,商业住宅等经营性用地必须以拍卖方式供地,符合条件的拍卖参与者不得低于3家;商品房住宅用地竞卖者必须具备相应的房地产开发资质、资金和开发量,不得挂靠借用资质和拆借资金(暂定资质按最低资质确定);工业用地以挂牌方式供地;特别重大的商业、旅游、文化用地及招商引资项目用地,可采用招、拍、挂三种方式供地。二是凡属珠江源大城市规划区范围内需要供应的土地,供地方案批准后,移送市公共资源交易中心具体组织实施招拍挂工作。三是属市人民政府审批的建设项目用地,由各县(市、区)土地行政主管部门及土地储备机构按供地审批程序申报,市级土地行政主管部门内部会审后出具审查意见,报市人民政府按市长办公会具体建设项目供地审批议事细则审批,需要交易的项目用地进入公共资源交易中心进行交易。

(三)构建机制,大力提倡节约集约用地。一是构建节约集约用地机制,大力提倡节约集约用地,引导企业提高土地利用率,对企业利用现有土地增加投资、扩大生产规模,按照有关政策给予优惠。二是加大对闲置土地的清理、处理力度,同时严格审查用地单位的用地效益和用地定额,按照投资额、建筑密度、容积率等合理确定土地供应量,并规范土地出让行为,从源头控制土地闲置现象。三是积极与有关部门沟通联系联系,不断提升土地供应保障能力,进一步加强和提升土地供应保障能力,引导用地需求合理化、供地结构合理化、土地价格合理化,有效缓解建设用地紧张的压力。四是继续加大对现有空闲、废弃、闲置、低效利用土地和适宜建设的未利用地的开发力度,增强土地收购储备能力,提高建设用地利用率。五是加大执法力度,依法对土地闲置超过1年的用地单位征收土地闲置费;对开发面积不足三分之一或者总投资额不足25%的,除征收土地闲置费外,还应按有关文件规定予以补偿后收回;对闲置超过2年的建设用地,应无偿收回,收回的国有土地纳入储备,作为存量建设用地进行管理使用。

(四)规范有序,推进土地确权登记发证。曲靖市农村集体土地所有权确权登记发证工作于20124月全面部署开展,截止201395日,各县(市、区)农村集体土地确权登记发证成果全部通过市级和省级检查验收。集体土地所有权的确权、登记、发证,查清了全市农村集体土地所有权状况、明晰了土地产权、保障了农村集体经济组织的权益,为全市集体土地流转奠定了坚实的基础,在此基础上,认真贯彻落实国家和省有关集体土地使用权确权登记会议精神,各县(市、区)开展了集体建设用地和宅基地使用权确权登记试点工作,目前各县(市、区)正有序推进该项工作。

二、主要存在的困难和问题

(一)建设用地供需矛盾仍然突出。一方面是由于经济迅猛发展,城镇化进程不断加快,建设项目逐渐增多,城市规模不断扩张,不可避免地需要占用大量土地,而建设用地新增空间有限,导致了土地供需矛盾不断加剧。另一方面是由于近年来随着国家对房地产市场的调控,房地产市场萎靡,整个金融市场疲软,多数企业为求自保,不愿意将大量资金投入到土地及相关市场,导致部分企业无力或不想取得城市建设用地,也使得大量已批准的建设用地无法组织出让。同时,村集体办理预留用地及安置用地手续不积极,一提到办理需缴纳的税费,村集体都不愿意办理,导致大量的土地无法供应,供地率上不去。近两年大部分县市出现了宗地流拍,需重新进行招拍挂出让的情况。全市2013年流拍111319.44亩,2012年流拍72855.744亩,2011年流拍251558.43亩。

(二)征地矛盾比较严重。多年来,土地征收制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献。但在实践中,征收地块情况非常复杂,拆迁安置等矛盾突出,现行征地制度暴露出一系列突出问题。随着征地规模和被征地农民数量逐年增加,征地引发的社会矛盾也逐年增多,导致涉及征地的信访居高不下,群体性事件时有发生,社会风险加剧。这既与现行法律法规执行不到位有关,也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。

(三)部分法律法规跟不上新形势。随着城市建设的发展,各种用途的用地也不断出现,现行部分法律法规已跟不上新形势。例如:根据《云南省人民政府关于进一步加强土地征用管理工作的通知》(云政发〔2004]55号)文件,在符合土地利用总体规划和城镇建设规划的前提下,给被征地单位预留不高于征地面积15%的土地用于兴办第三产业、个体私营企业等,以安置农村富余劳动力,留地安置地块一般均采取划拨方式供地,但是20011022日颁布的《划拨用地目录》没有对应的建设用地项目,因此供地方式难以确定,特别是针对商业开发、工业等项目用地,采取招拍挂出让方式村组不一定能取得土地使用权。

三、推进土地制度改革的意见建议

(一)引导和规范农村资产资源市场。引导和规范农村资产和资源市场化,有利于推进节约集约用地,切实保护耕地、显化资产价值,进而增加农民收入、缩小城乡差距、实现社会和谐。关于实现农村资产和资源市场化,建立城乡统一的建设用地市场。一是要加大财政投入,通过科学引导来放活金融资源,聚集农业生产发展资金,将农村产权交易作为缩小城乡差别、推进农村发展、提高农民收入的战略性、公益性举措,在起步阶段给予财政扶持,并支持城市产权交易公司、企业等为农村产权交易提供服务,或无偿、低偿,或由财政给予补贴。同时积极探索农村土地产权抵押融资,在确权颁证的前提下,农民的土地承包经营权和宅基地使用权等可以抵押贷款,破解农户贷款难问题,为农村发展提供更多的资金支持。二是研究制定加快推进农村资源资本化的政策文件,完善各项配套措施,尽快建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转通畅的现代农村产权制度和产权一体化产权流通市场。加快建立资产评估、资产登记、资产抵押、资产交易、信息查询、法律服务、信贷服务、产权变更和争议处理等一系列中介服务组织,以及建立健全司法救助机制,着眼于构建一个对行政部门、土地承包经营权人及其他相关人员的法律责任约束机制,制订农村各类产权纠纷调解、仲裁、行政争议处理办法,畅通权利救助渠道,使权利人的合法权益得到及时有力的法律保护。三是坚持以农民为主体,构建农村资源资本化的群众基础。农村资源资本化是一个循序渐进的过程,农民群众也需要一个认识、参与、支持的过程,要通过电视、报纸、广播、互联网等媒介,用通俗易懂和老百姓喜闻乐见的形式,逐步引导广大基层干部群众转变思想观念和思维方式宣传发动、示范引导,充分发挥农民群众主体作用,打牢农村资源资本化的群众基础。同时,要善于总结农村资源资本化的好经验、好模式,挖掘先进典型,大力推介发生在农民群众身边的先进人物和事例。四是优化土地资源配置,加快以市场为主配置农地资源的根本转变。采取多种渠道加大对农业基础设施投资的力度,完善基本农田保护建设制度,提高农业生产方式中科技的含量,引导农民种田积极性。对于愿意从事规模化、机械化种植的个人或者企业,政府应该给予政策倾斜,提供技术上的咨询,在粮食等作物进入市场前及时提供准确的信息。五是因地制宜,探索新的耕种形式,加快产业结构调整,优化农产品布局。要根据本地的产业优势和土地资源特点,以市场为导向实施好产业结构调整,实现产业合理布局。要根据不断变化的市场形势,及时调整产品种类和生产规模,最大限度地降低经营土地的风险,提高经营效益,让农民真正感受到农村资源资本化的效果,分享农村资源资本化的实惠。

(二)建立和完善集体建设用地流转机制。一是成立相应的工作机构,明确职责,收集、汇总、发布土地流转的供求信息和交易行情,提供相关的法律法规和政策咨询。同时,开展集体建设用地流转试点。二是在试点基础上,认真分析研究集体建设用地使用权流转方式、分布情况、存在的问题和困难等,根据相关政策、规定和要求充分论证,建立和完善集体建设用地使用权依法、自愿、有偿、有限期流转等制度。三是通过开展农村集体建设用地整治和流转工作并举,按照先整治后流转的原则,全面整治农村集体建设用地,对整理出的集体建设用地,采取因地制宜,按照 “宜建则建、宜耕则耕”的原则,结合建设用地“增减挂钩”政策,缓解建设用地指标不足的困难;宜作为建设用地的,按照相关规定进行流转使用。四是建立以村集体为交易主体、政府主导的集体建设用地市场。作为集体土地所有者的农村集体经济组织理所当然地应成为农村土地市场的交易主体。同时现阶段农村集体经济组织的力量比较单薄,都无力主导市场的发展,作为监管和服务的政府部门,通过制定交易规则和规范,培育和发展交易市场,引导市场交易有序、可控。五是统筹“两种产权、一个市场”。规范协调集体建设用地与国有土地两种使用权流转形态及其关系。以土地利用规划和建设用地年度使用计划来统一协调城乡土地的规划及计划利用,对土地供应总量进行控制。以法律规范形式明确土地开发范围、用途、布局等要求,使土地供给与城乡规划相一致。流转过程加强土地用途管制的落实,统筹城乡土地利用用途分区管制。

(三)加快编制村级建设规划和土地利用总体规划。现行的土地利用总体规划体系分为国家、省、市、县、乡五级,但集体建设用地流转的土地空间主要在村级,而现行的土地利用总体规划没有村级,同时,大部分村级也没有村级建设规划,形成了相关规划不衔接、集体建设用地布局不科学、集体建设用地粗放浪费、集体经营性建设用地位置和利用方向不明确的现状。为此,建议加快编制村级建设规划,并在村级建设规划的基础上和上级土地利用总体规划的指导下,编制村级土地利用总体规划。

(四)建设用地尽量不占用耕地。全国国土资源工作会议明确要求,新增建设用地报批涉及耕地占补平衡“占水田补水田,占坝区补坝区”等以补定占,直接制约占用水田和坝区耕地,建议涉及建设用地尽量不占用耕地,应大力盘活存量土地,多用非耕地和低丘缓坡土地。

 

 

 

 

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